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法官业绩评价机制和惩戒制度研究
 
发布日期:2015-10-26 10:45:31 点击数:7663
 

摘要:英国哲学家培根说过:“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪,因为犯罪虽然触犯了法律,但只是污染了水流;而不公正的裁判则毁坏法律,就好比污染了水源。”法官的角色扮演古往今来一直至关重要。法官群体的特性不仅反应该国法律体系的风格,其素质亦是反映司法公正和司法形象的重要指标。然而在司法实践中,诸如职业素养、司法能力等这些法官职业化的重要内容,由于缺少推进的有效载体和有力抓手,致使法官加强自身职业化建设的主动性和积极性尚未有效调动起来[1],影响了法官综合素质的提升以及社会公平正义的实现,解决问题的出路在于建立包含一系列科学化评价指标的法官业绩评价机制和惩戒制度,使法官用权既能被正确的评价,也能处于合理的监督之下,而这些内容也正是当前司法改革的重要方面。(全文共6065字)

关键词:业绩评价、惩戒制度、行政化、司法独立

 

[1]郑家泰,司淑玉:《论建立科学的法官业绩评价机制》,载《山东审判》2004年第3期,第18页。

[2]黄玮鹏. 法官业绩考评制度研究[J/OL]. 中国知网.

[3]石安琪. 检察官绩效考评机制初探[J]. 法制与社会, 2011.

[4]周静. 我国法官惩戒制度的问题及完善[EB/OL]. http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/08/id/1049420.shtml.

[5]郑家泰、司淑玉. 论建立科学的法官业绩评价机制[J]. 山东审判, 2004, (3).

[6]李广兴. 法官业绩考核评价机制初探[EB/OL]. http://www.chinacourt.org/article/detail/2006/03/id/201237.shtml

[7]黄玮鹏. 法官业绩考评制度研究 [D]. 福建省泉州市:华侨大学, 2013.

[8]王净. 我国法官惩戒制度之重构[D]. 广东省广州市:暨南大学, 2011.

[9]余亚莲. 无罪法官回家养猪 莫兆军的悲剧结束了吗?[EB/OL]. http://www.ycwb.com/gb/content/2004-08/03/content_734699.htm.

[10]王净. 我国法官惩戒制度之重构[D]. 广东省广州市:暨南大学, 2011.

[11]总书记“四个坚持”为深化司法体制改革指明方向[EB/OL]. http://opinion.people.com.cn/n/2015/0326/c1003-26754590.html.

主要创新观点:通过分析当前我国法官业绩考评机制和惩戒制度所存在的问题,结合司法体制改革的要求,以提高司法公信力为根本目的,探索出新的模式,并从组成、运行以及适用的角度提出具体的构建方案,改变现有法官评价机制和惩戒制度的行政化、碎片化、条块化现象,实现机制和制度的系统化、科学化、独立化和专门化。

人民法院是国家的审判机关,法官是国家的司法人员。法官的这一特性决定了法官的管理不能照搬党政机关的行政管理模式。但由于现行管理体制等方面的原因,长期以来,对法官的绩效评价与惩戒制度基本上是套用党政机关公务员考评体系来进行,定位模糊、内容笼统、忽视法院工作特点、缺乏保障,大多流于形式,达不到预期的考核和惩戒目的。因此,建立符合法院审判等工作规律的法官绩效评价机制与惩戒制度,是当前法院工作亟待解决的一个重要课题。

一、法官业绩评价机制和惩戒制度的现状

当前,我国正处于司法改革试点期以及司法诉讼“爆炸”的大背景下,司法资源有限性与矛盾纠纷多发性、司法能力局限性与司法需求多元性、司法权威应然性与司法公信不足性之间的差距进一步拉大。从微观的视角看,我国现行的不合理的业绩考评机制和惩戒制度,既没有体现出法官的职业特点,也不能对法官的综合素质做出全面、客观、公正的评价,而且损害了法官的独立性,往往也损害了司法的权威性和公信力。

(一)法官业绩评价机制的现状

由于没有完善的法官考评机制,多数法院在对法官及工作人员进行考评时,一般采用同级人事主管部门的公务员年度考评办法。由于评价坐标体系定位不准、考核内容过于笼统、评价方式不适应法官的司法属性及法院工作的规律等原因,导致现有的考核方式、方法和评价结果流于形式,其有效性和实效性也大打折扣。

1、组织机构内部化

根据《法官法》第五条的规定,“法官考评委员会由本院院长、院长以及有关部门的主要负责人组成。”从法院的具体实践不难看出,考评委员会的组成人员全部来自于法院系统内部,缺乏司法公信力与透明度,再加上各部门缺乏业务交流,并不能做出公正客观的评价。

2、考核内容过于笼统,随意性大
    每个法官个体不同,考评结果必然呈现多样化的特点。传统模式下的考评比较“省时省力”,其指标设置主要依据公务员考核的“德、能、勤、绩、廉”五方面标准进行概括性的规定[2],覆盖的面比较全,但内容设置过于概括和抽象,缺乏明确的量化标准。工作实绩、思想品德、法学理论水平这种概括的表述使得被考评人的行与不行、能与不能主要在领导定夺和群众评议,主观随意性过大,无法消除考评对象的合理怀疑,由此产生的考评结果其公信力就会大大降低[3]。 

3、过程流于形式化

虽然各级法院在开展年终考核时都会成立相应的领导机构,称为考评工作领导小组或法官考评委员会,但这些机构主要负责制定计划、发布通知、统计结果等程序性工作,实际的考评主要通过述职、测评、领导评定等环节完成,容易成为内部平衡的结果,有些部门采用投票方式推选先进,有些部门干警轮流当先进,使得考核成为评选先进的一个过程。

4、结果价值目标不明确

当前法官考核中存在的一个重要问题就是考核目的与手段的混淆。简单地将奖优罚劣当成开展考核的目的,从现代绩效考评上看,评先进、发奖金只是实现考评目标的一种手段,最终目的是实现考核对象整体水平的提升,就法官考核的目标而言,应该是提高法官整体素质和能力。

(二)法官惩戒制度的现状

1、惩戒立法欠缺。

首先,《宪法》关于法官惩戒制度的规定是一个空白。其次,现行法官惩戒制度在立法上除了《法官法》第三十二条、第四十条规定了法官应受惩戒的行为及惩戒措施外,再无其他法律的明确规定,《人民法院工作人员处分条例》、《关于实行法官及法院其他工作人员问责的暂行办法》、《最高院有关法官违法违纪惩戒制度的若干规定》等仅相当于部门规章,法律层级和效力都比较低。最后,缺乏关于惩戒机构、惩戒程序以及惩戒的法律后果规定[4]

2、惩戒机构设置不合理

目前,我国具有惩戒权的惩戒主体主要有:一是审判机关本身即各级人民法院,法院内部监督的惩戒执行权往往因为人情因素以及单位形象顾虑而形同虚设;二是国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会,这就将法官等同于公务员进行惩处,无法体现法官的职业个性,而且有时会造成党政部门利用惩戒手段干预审判工作,不利于司法独立。

3、惩戒事由不尽合理

由于惩戒事由过于宽泛,使法官在秉公办案、伸张正义的过程中可能需要冒着遭受处罚的风险,考虑过多而畏手畏脚,限制了主观能动性,也压制了法官的积极性和创造性,从而导致司法独立、司法公正难以实现。

由此看来,制度设计的不科学和制度运作的行政化使法官惩戒制度不仅难以发挥应有的功能,有时还会带来一些副作用并已经成为制约法官评价机制发挥作用的瓶颈。

二、法官业绩评价机制的构建

(一)法官业绩考评的组织机构构建

当前,内部化、人际化的法官考评组织对外难免会有“自卖自夸”的嫌疑,对内则因“人际化”的操作模式而难以实现公正、客观。因此,除了法院内部人士外,还可以把熟知法官的职业内容和履职方式,并与法官有不同程度职业接触的人士都纳入到法官考评委员会中,比如法学界知名专家、学者、律师、人民陪审员等,建立一支专业性强、公信度高的法官考评组织,实现法官考评主体科学化、多元化。

(二)法官业绩考评的指标设计和考核方式

现行的诸如办案数量、审判质效、遵章守纪等定性和定量指标,在层级式的岗位目标责任制中, 呈现出深刻的行政色彩, 重视的是集体利益和集体行为, 忽略了法官个体的主观能动性[5]。实践中,应从行为和结果两个方面, 按照职业化法官的标准和要求, 将法官业绩划分为职业道德司法技能和工作实绩三个要素, 并尽可能地进一步分解量化, 通过对指标基数和加权量的控制,进行优化调整,增强考评法官的全面性客观性和准确性[6]

具体而言,结合法官考评组织主体在司法工作中参与方式和内容的不同,将考核内容予以责任细分,尽量全面客观地反映法官的工作状况。对于法院管理者和其他司法人员来说,其可以从遵章守纪、敬业精神、自我修养和工作效率等方面进行评价;对于裁判文书制作能力、调研指导能力等指标的考核可以由法学界的专家、学者给出;对于律师而言,应从实际出发,从具体案件的微观角度对法官办案过程中的实际行为,如司法礼仪、程序正当、律师办案的自由度等内容作出判断;陪审员作为诉讼程序的亲身参与者,在与律师评价范围重合之外,还可以通过事实认定权履行值等特定化指标进行专项评估。其中定量指标采取通常的数量比较即可,定性指标可以采取“优秀”、“良好”、“合格”和“不合格”的等次表述方式。

当然,考虑到评价指标的多样性和法官工作的复杂性,所有的考核内容不必一次性同步完成,方式也可以灵活多样。比如来自律师的考核评价,可以在承办法官审结案件之后以分散式的问卷调查和实地采访的方式予以做出,时间过长或过短以及律师评价数量过少等情形都不利于当事人做出准确客观的判断;法院管理者可以定期举办庭审亲历、精品文书和精品案件评比等活动实现评定等[7]

(三)法官业绩评价结果的利用 

评价能否取得应有成效,关键还是看评价结果的运用。如果只是把评价当做一项一般性的工作,为评价而评价,评价结果就会失去价值,考评也最终流于形式。因此,做好以下两种运用方式至关重要。

1、即时利用。法官应根据考评委员会反馈的考评意见,检视其在审理案件过程中违背司法公正、司法公开和程序正义的部分,及时予以纠正。同时,对职业行为中存在的瑕疵(如裁判文书错漏等情形)进行及时、必要的改进。法院系统也可以就某些具体指标进行月末或季度通报,增强法官的责任意识和竞争意识,提高法官办案质效。

2、综合利用。建立法官业绩档案,将评价结果记入个人档案,考核成绩优秀或者不理想的法官都要适时地组织培训,前者的目标在于打造一支专业性、实践性更强的法官队伍,后者的目的在于弥补弱项、补正不足,更好地进行司法实践。另外,考评委员会根据考评结果,相应地向院党组提出对法官职位职务进行调整、奖惩、培训、免职的建议。

三、法官惩戒制度构建

法官惩戒制度的完善程度是衡量一个国家司法制度民主与否的重要标志。现行的惩戒程序基本上属于行政化的处理方式,“碎片化”、“条块化”现象依然普遍存在,还未实现法律化、系统化。当前,司法改革尚未全面展开,法官还没有跳出公务员系列,专门的法官惩戒机构、专门的法官惩戒程序待建,法官惩戒制度仍属于一种内部惩戒机制的状况。因此,以司法独立、司法公正为宏观理念,构建一套行之有效的,能够体现法官职业特色的一套完整的法官惩戒制度对于保障法官队伍廉洁公正、实现社会正义具有重大的现实意义[8]

(一)完善立法。以立法或完善现行法律规定的方式规定法官受惩戒的具体行为,明确惩戒机构、惩戒程序以及惩戒的法律后果等内容,做到法官惩戒有法可依,有法必依。

(二)建立独立的专门性的法官惩戒委员会。为适应司法体制改革的要求,应在最高院或高院设立法官惩戒委员会,并下设惩戒委员会办公室,承担法官惩戒的日常工作,具体实施法官法的惩戒制度。该惩戒委员会的人员构成除了资深法官、检察官以及其他司法人员外,还可聘请资深的律师、法学教授担任委员,实现惩戒主体的多样化、科学化,做到惩戒必究。同时,还应构建法官惩戒救济途径,以保护法官的合理诉求,让惩戒制度显示其人性化的一面。

(三)规范法官惩戒事由。首先,我国则更倾向于惩戒司法内的不当行为,相关法律也并未对司法外的不当行为进行明确约束。尽管最高人民法院于2010年12月6日重新修订了《法官职业道德基本准则》,但必要的配套措施仍不完善,可操作性有限。其次,与英美法系国家和大陆法系国家相比,我国并未对法官惩戒事由设立一定的禁区,禁止惩戒法官实质性的裁判行为,即法官一般不能因为自己对法律和对具体案件事实的认定而遭受惩罚。这其实是司法独立的应有之义,是民主法治社会为司法独立所应付出的有益代价。相反,我国还专门规定了针对实质性裁判行为的错案追究制。以原广东四会市法院法官莫兆军案为例,实际上他没有任何受贿行为, 其对案件的审理和裁判也完全是依照民事诉讼中“平等对抗、法官中立”,“谁主张、谁举证”、“举证不能则败诉”等民事诉讼的相关条款进行的,作为中立的民事案件审理法官, 莫兆军没有任何过错。但一纸判决下来后,被告服毒自杀,莫兆军也因涉嫌玩忽职守在看守所度过了20个月的生活,最终被判无罪。重获自由后,他再也没有勇气重新拿起昔日的法槌,而是选择成了一名养猪户[9]。照此看来,按照现行的民事诉讼证据规则所做出的判决与案件的客观事实之间不一致, 出现了所谓的“错案”而去追究办案人员的责任,会侵犯法官对案件实体问题的自主判断权,影响司法独立,显然是不合理的,因此,错案追究制应该被惩罚法官的不当行为所取代。

(四)细化法官惩戒程序。程序公正被称为“看得见的正义”,程序公正是保证实体公正的前提条件。只有制定具体规范的惩戒程序,才能保障法官惩戒的顺利进行。一方面防止法官惩戒流于形式化,另一方面也要防止法官没经过严格的程序就受到惩戒。具体而言,首先,在立案调查的首要环节,法官惩戒委员会不能一有举报就立即进行问责,而必须有相应的证据表明可以对法官的行为有“合理正当的怀疑”,再立案受理,深入调查取证,若法官确有违法违纪情形的,应视具体情况作出相应的处分或不处分的决定,并面向社会公开,消除公众质疑之声。如法官确实涉嫌犯罪的,可将涉案法官移交检察院或公安机关。在此过程中,应赋予当事人的陈述权,辩护权和申诉权,以维护法官的合法权益。另外,还可以将法官业绩评价机制和惩戒制度相结合,业绩考核的结果可以经过惩戒委员会的评价,对多次考核结果不合格者,应当适时采取相应的惩戒措施。

(五)构建司法化的惩戒措施。我国的法官惩戒措施过于行政化,为了体现法官职业的特点,应当构建司法化的法官惩戒措施。应当构建告诫、罚金、暂停职务、免除职务等几种轻重不同的惩戒措施[10]

四、结语

通过对法官评价和惩戒问题的分析,可以看出,法官业绩评价机制和惩戒制度有其特有的内涵、特点和规律。法官评价与奖惩也有别于党政机关公务员的考评,有着明显的职业特点、责任担当和品质要求。“法官是纠纷的仲裁人,正义的守护者。”因此,加快建立和完善法官评价机制和惩戒制度,不仅势在必行,也是深化司法改革,推动完善中国特色社会主义司法制度的应有之义。同时也应看到,由于待遇偏低,缺乏职业尊荣感,近年来法官流失比较严重,要结合建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度,进一步完善法官职业保障制度,提高法官待遇和职业尊荣感。

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视加强司法公信建设,出台一系列重大决策部署,为人民法院提高司法公信力指明了方向。在实践过程中要坚持司法体制改革的正确方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度,坚定不移深化司法体制改革,不断促进社会公平正义。这对我们做好新时期人民法院工作,保证公正司法、提高司法公信力提出更高标准和要求。“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”[11],应是每一名法官的职业遵循。建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系和惩戒制度,实现法官评价机制、问责机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接,是建立符合职业特点的司法人员管理制度的一项重要内容,为法官坚持公正司法,忠实履行宪法和法律赋予的职责,严格依法办案,提高审判质量等,提供有效的制度保障。

 

 

 

作者:铜陵市郊区人民法院   周思琦



 
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